Το Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο: Προκλήσεις και Προοπτικές

Το Ευρωπαϊκό Κέντρο Αριστείας Jean Monnet του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών, διοργάνωσε την Πέμπτη 6 Απριλίου 2023 ανοικτή διαδικτυακή εκδήλωση με θέμα: «Το Ευρωπαϊκό Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο: Προκλήσεις και Προοπτικές». Η εκδήλωση διενεργήθηκε στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Έργου «Migration Challenges from Eastern Mediterranean: EU Policies and New Responses» της Δράσης Jean Monnet project, και αποτελεί την κατακλείδα του πρώτου χρόνου υλοποίησης του Έργου.

Η εκδήλωση απευθύνεται σε φοιτητές και σπουδαστές, σε πτυχιούχους και ερευνητές ΑΕΙ όλων των επιστημονικών κατευθύνσεων, σε σπουδαστές Στρατιωτικών, Αστυνομικών και Παραγωγικών Σχολών Λιμενικού Σώματος, σε άλλους χειριστές θεμάτων μετανάστευσης καθώς και σε εκπροσώπους περιφερειακών ή τοπικών αρχών, ΜΚΟ και την Κοινωνία των Πολιτών.

ΟΜΙΛΗΤΕΣ:
• Γαϊτάνη Τρισεύγενη, Εμπειρογνώμων Πρεσβευτής Σύμβουλος A', Γ4 Δ/νση Δικαιοσύνης, Εσωτερικών Υποθέσεων και Σένγκεν, Υπ. Εξωτερικών
• Μαρούδα -Ντανιέλλα, Αναπλ. Καθηγήτρια Διεθνούς Δικαίου, Έδρα Jean Monnet - EU Solidarity CIPROHA, Πάντειο Πανεπιστήμιο, Αντιπρόεδρος ECRI του Συμβουλίου της Ευρώπης
• Παπαγιαννάκης Λευτέρης, Δ/ντής Ελληνικού Συμβούλιου για τους Πρόσφυγες

Η κα Γαϊτάνη ανέλυσε την σύνδεση τής Κοινής Ευρωπαϊκής Πολιτικής Θεωρήσεων με τους τομείς Ασύλου και Επιστροφής. Συγκεκριμένα, η Κοινή Ευρωπαϊκή Πολιτική Θεωρήσεων είναι ένα εργαλείο:
1. Ενίσχυσης της οικονομίας των κρατών μελών, του τουρισμού, των πολιτιστικών ανταλλαγών, της προσέλκυσης ταλέντων στην ΕΕ, της έρευνας κ.ά.
2. Μεγιστοποίησης των εταιρικών σχέσεων της ΕΕ με τρίτες χώρες.
3. Βέλτιστης διαχείρισης των συνόρων (EES, ETIAS, VIS, SIS, Eurodac, ΙnterΟperability)
4. Αποτελεσματικότερης εφαρμογής των επιστροφών και της επανεισδοχής
5. Άσκησης πολιτικής πίεσης σε τρίτες χώρες σε άλλα ευαίσθητα θέματα, όπως η προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

Η Ελλάδα, ανέφερε η κα Γαϊτάνη, είναι η τρίτη εκ των χωρών Σένγκεν σε αριθμό αιτήσεων θεώρησης το 2022. Ο Κανονισμός 1806/2019 περιλαμβάνει τον κατάλογο των χωρών οι πολίτες των οποίων έχουν την υποχρέωση να κατέχουν θεώρηση Σένγκεν προκειμένου να εισέλθουν στον ενιαίο χώρο Σένγκεν καθώς και εκείνοι ο οποίοι απαλλάσσονται από την ανωτέρω υποχρέωση. Ο Χώρος Σένγκεν αντιμετωπίζει προκλήσεις λόγω της ελευθερίας κίνησης εντός των εσωτερικών του συνόρων και των δευτερογενών ροών προσώπων που εισέρχονται με ή χωρίς θεώρηση και παραμένουν για μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα στα κράτη-μέλη ή υποβάλλουν αιτήσεις ασύλου.

Στην συνέχεια, η ομιλήτρια ανέλυσε πώς η ΕΕ ενθαρρύνει την συνεργασία με τρίτες χώρες στον τομέα των επιστροφών βάσει του άρθρου 25α τού Κώδικα Θεωρήσεων (Καν. ΕΕ 1155/2019). Σε περίπτωση καλής συνεργασίας (δείκτες καλής συνεργασίας αποτελούν ο αριθμός αποφάσεων επιστροφής, ο αριθμός των πραγματικών αναγκαστικών επιστροφών, ο αριθμός των αιτημάτων επανεισδοχής ανά κράτος μέλος που έχει αποδεχθεί η τρίτη χώρα, και το επίπεδο πρακτικής συνεργασίας όσον αφορά την επιστροφή), η Επιτροπή μπορεί να προτείνει ευνοϊκά μέτρα για τις θεωρήσεις. Αντίθετα, σε περίπτωση μη επαρκούς συνεργασίας, το Συμβούλιο δύναται να λάβει εκτελεστική απόφαση δυνάμει της οποίας θα εφαρμόζονται περιοριστικά μέτρα για τις θεωρήσεις (περίπτωση Γκάμπιας, συζητήσεις ΕΕ με Σενεγάλη, Ιράκ που δεν συνεργάζονται επαρκώς).

Περαιτέρω, εξηγήθηκε πώς η πολιτική θεωρήσεων μπορεί να οδηγήσει σε περιορισμό των αβάσιμων αιτήσεων ασύλου, και ο τρόπος με τον οποίο λειτουργεί ο μηχανισμός αναστολής τού καθεστώτος απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης, άλλως, ο «μηχανισμός αναστολής» (αρ. 8 Καν. ΕΕ 1806/2019). Ο τελευταίος μπορεί να ενεργοποιηθεί σε περιπτώσεις πολλών αβάσιμων αιτήσεων ασύλου από πολίτες χωρών που δεν έχουν υποχρέωση θεώρησης, και οδηγεί σταδιακά σε επανεισαγωγή της υποχρέωσης θεώρησης (λαμβάνοντας υπ’ όψιν αρνήσεις εισόδου στα σύνορα ή συλλήψεις «παράτυπα» διαμενόντων στο εσωτερικό, σημαντική αύξηση του αριθμού των αιτήσεων ασύλου από πολίτες της εν λόγω τρίτης χώρας, μείωση της συνεργασίας για την επανεισδοχή, αυξημένος κίνδυνος ή άμεση απειλή για την δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια των κρατών μελών και ιδίως ουσιαστική αύξηση των σοβαρών αξιόποινων πράξεων που συνδέονται με πολίτες της εν λόγω τρίτης χώρας). Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση του Βανουάτου, για το οποίο εφαρμόστηκε ο μηχανισμός αναστολής λόγω της πολιτικής του να χορηγεί ιθαγένεια άνευ υπάρξεως γνήσιου δεσμού, αλλά επ’ ανταλλάγματι, σε πρόσωπα επικίνδυνα για την ασφάλεια των κρατών μελών.

Παρουσιάστηκε, επίσης, η περίπτωση των χωρών των Δυτικών Βαλκανίων και της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης, οι οποίες απολαμβάνουν καθεστώς απαλλαγής από την υποχρέωση θεώρησης. Σήμερα, έχουν ανακύψει σοβαρά ζητήματα λόγω των καθεστώτων χορηγήσεων θεωρήσεων εκ μέρους των χωρών αυτών προς τρίτες χώρες, με αποτέλεσμα την δημιουργία δευτερογενών ροών προς την ΕΕ και τον Χώρο Σένγκεν (πχ. Ινδοί και Τούρκοι εισέρχονται στην Σερβία και μετά επιχειρούν να συνεχίσουν με πλαστά έγγραφα στην Βόρεια Ευρώπη). Οι χώρες αυτές παρακολουθούνται στενά (υποβολή ετήσιας έκθεσης Επιτροπής προς Συμβούλιο και Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο). Αντιθέτως, το Κόσοβο μετά από πολυετείς διαπραγματεύσεις κατόρθωσε από 1.1.2024 θα υπαχθεί στο ευνοϊκό καθεστώς μη θεώρησης, ενώ συνεχίζεται ο διάλογος και με άλλες τρίτες χώρες προς την ίδια κατεύθυνση.

Τέλος, παρουσιάστηκαν συνοπτικά οι Προτάσεις τής Σουηδικής Προεδρίας για τα ως άνω θέματα.

Η κα Μαρούδα επεσήμανε τα εξής σε σχέση με το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο:
1. Ότι ο τρόπος διαχείρισης των προσφυγικών ροών από την Ουκρανία θα πρέπει να αποτελέσει το πρότυπο για το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο και όχι να οδηγεί σε διακρίσεις.
2. Ότι θα πρέπει να ενταθούν οι προσπάθειες για την συμπερίληψη (και όχι -πλέον- την ενσωμάτωση) τόσο των νεοεισερχομένων προσώπων, όσο και των ήδη διαβιούντων επί δεκαετίες στην Ευρώπη, και των οποίων η συμπερίληψη δεν έχει ακόμη καταστεί δυνατή.
3. Ότι, εξ αιτίας των αλλεπάλληλων και παρατεταμένων κρίσεων (οικονομική, ενεργειακή, υγειονομική) μειώνεται η ανθρωπιστική και αναπτυξιακή βοήθεια τής ΕΕ προς τρίτες χώρες, γεγονός που θα οδηγήσει σε νέες μικτές ροές.
4. Στο Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο παρατηρείται αλλαγή στην αιρεσιμότητα, καθ΄ όσον η αναπτυξιακή βοήθεια συνδέεται πλέον όχι με το τρίπτυχο δημοκρατία-ανθρώπινα δικαιώματα-κράτος δικαίου, αλλά με το αν οι τρίτες χώρες συνεργάζονται για την επανεισδοχή πολιτών τους.
5. Ο υπερεθνικισμός, η ακροδεξιά και η ρητορική μίσους -κυρίως απολυταρχικών, αλλά όχι μόνο, κυβερνήσεων- εργαλειοποιεί το μεταναστευτικό. Η Ρωσία επεμβαίνει αμέσως και εμμέσως στην Ευρώπη, στηρίζοντας πρόσωπα όπως ο Όρμπαν και η Μελόνι.
6. Η ΕΕ δεν κινείται αποτελεσματικά, με νομικά δεσμευτικούς Κανονισμούς, οι οποίοι έχουν άμεση ισχύ, αλλά με Σχέδια Δράσης, ήτοι με κατακερματισμένη πολιτική βασισμένη σε προαιρετικά κείμενα, κείμενα δηλαδή ήπιας ισχύος, τα οποία δεν λειτουργούν (π.χ., η Κοινή Δήλωση ΕΕ-Τουρκίας (2016), Δήλωση Μάλτας, ή Σχέδια Δράσης όπως της Κεντρικής Μεσογείου του 2022). Έτσι, και προκειμένου να πεισθούν οι υπερεθνικιστές, στο ΝΣΜΑ έχει επικρατήσει ο διακυβερνητισμός.

Η εισηγήτρια έθεσε τον προβληματισμό γιατί η ΕΕ εμφανίζεται συστημικά αδύναμη σε σχέση με την διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.

Στην συνέχεια, αναφέρθηκε στον Οργανισμό τής ΕΕ για το Άσυλο (EUAA, πρώην EASO), ο οποίος ενισχύεται, καθ’ όσον προβλέπεται αυξημένος προϋπολογισμός του, αλλά και υποστηρικτικά γραφεία του σε τρίτες χώρες (π.χ., Μολδαβία, Τουρκία), πέραν των γραφείων του στην ΕΕ. Ο Frontex ενισχύεται και αυτός, με μηχανισμούς εποπτείας και στήριξης τρίτων χωρών.

Το Σχέδιο Δράσης για την Κεντρική Μεσόγειο -ένας εθελοντικός, ευέλικτος μηχανισμός- επίσης παρουσιάστηκε από την κα Μαρούδα, η οποία θεωρεί ότι το Σχέδιο υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στα τέλη τού 2022 ως απάντηση στην ανάληψη διακυβέρνησης από την Μελόνι. Ένας νέος όρος, ο “actionable commitments” εμφανίζεται για πρώτη φορά στο Σχέδιο, το οποίο είναι τριπυλωνικό: ο πρώτος πυλώνας περιλαμβάνει δέσμη δεκατριών μέτρων ρύθμισης ζητημάτων συνεργασίας με τρίτες χώρες για επιστροφές, ο δεύτερος δέσμη τεσσάρων μέτρων για τις υποχρεώσεις των κρατών μελών σχετικά με τις επιχειρήσεις Έρευνας και Διάσωσης, και ο τρίτος δέσμη τριών μέτρων για τον εθελοντικό μηχανισμό αλληλεγγύης. Ο όρος «αλληλεγγύη» εμφανίζεται δεκαέξι φορές στο κείμενό του, ενώ οι στόχοι του είναι αφ’ ενός η συνέχιση των διαπραγματεύσεων για το Νέο Σύμφωνο, αφ’ ετέρου η ενδυνάμωση τής συνεργασίας των κρατών μελών, του Frontex και του EUAA με τρίτες χώρες (Τυνησία, Λιβύη, Μπανγκλαντές, Νίγηρα, Αίγυπτο), καθώς και των τρίτων χωρών με τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης, την Ύπατη Αρμοστεία τού ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες και τον Παγκόσμιο Ναυτιλιακό Οργανισμό.

Η ομιλία κατέληξε με την διαπίστωση ότι έχει επέλθει μετατόπιση τής έμφασης από το ενιαίο σύνολο για την υποδοχή και την διεθνή προστασία, προς την ανάγκη διαχείρισης τής μετανάστευσης μέσω αποτελεσματικού ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, και την διαμόρφωση σχέσεων με τρίτες χώρες για απρόσκοπτες και ταχύτατες επιστροφές με την χρησιμοποίηση αναπτυξιακής και άλλης βοήθειας για τον σκοπό αυτό. Διαπιστώνεται δηλαδή μια αλλαγή στο κράτος δικαίου, την δημοκρατία και τα θεμελιώδη δικαιώματα.

Ο κος Παπαγιαννάκης άρχισε την ομιλία του διευκρινίζοντας ότι η μετανάστευση αποτελεί μέρος τής ανθρώπινης ιστορίας, και όχι πρόβλημα. Με την δε κλιματική αλλαγή ή κρίση θα δημιουργούνται όλο και περισσότεροι ‘κλιματικοί πρόσφυγες’, όταν συμφωνηθεί να εισαχθεί ο όρος αυτός. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, από την πλευρά της, βλέπει την μετανάστευση ως ζήτημα προς διαχείριση. Με αυτόν τον τρόπο, η συζήτηση ξεκινάει από λάθος βάση, η δε άνοδος του εθνικισμού χειροτερεύει την κατάσταση.

Ο κος Παπαγιαννάκης εξέφρασε την άποψη ότι στις διαπραγματεύσεις για το Νέο Σύμφωνο για την Μετανάστευση και το Άσυλο το Συμβούλιο και η Επιτροπή εκβιάζουν για την υιοθέτηση πιο συντηρητικών θέσεων, ενώ το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκβιάστηκε για να υιοθετήσει μια πιο ‘νερωμένη’ -και πολύ προβληματική σε σχέση με την αρχική του- θέση. Αυτή η υποχώρηση του Κοινοβουλίου στις πιέσεις τού Συμβουλίου και τής Επιτροπής, κοστίζει στην ΕΕ σε όρους θεσμικής λειτουργίας τού Κοινοβουλίου, καθ΄ όσον αυτό συμβιβάζεται ή επιλέγει να συμβιβαστεί, ευρισκόμενο σε μειονεκτική θέση έναντι των δύο άλλων Οργάνων τής ΕΕ. Το γεγονός δε αυτό είναι πολύ ανησυχητικό.

Το Σύμφωνο αφορά σε διαχειριστικές διαδικασίες (π.χ., νομικές διαδικασίες, αλληλεγγύη, Eurodac), και δεν περιλαμβάνει πρόνοιες για την συμπερίληψη των προσφύγων και μεταναστών. Άρα η ΕΕ αντιμετωπίζει την μετανάστευση με όρους διαχείρισης, ως πρόβλημα. Το δε προτεινόμενο Σύμφωνο προέκυψε και έχει επηρεαστεί από την κρίση του 2015-17, η οποία, όπως τόνισε ο ομιλητής, ήταν υποδοχής και όχι προσφυγική. Επίσης, το Σύμφωνο είναι προβληματικό και ως προς την προστασία των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Ανεφέρθη και το ότι η Ελλάδα ήδη ελέγχεται ως προς τον σεβασμό τού κράτους δικαίου, μπορεί δε να βρεθεί υπόλογη και να της παρακρατηθούν χρήματα διότι δεν το κάνει σεβαστό.

Ο κος Παπαγιαννάκης παρατήρησε ότι η αιρεσιμότητα ως μοχλός πίεσης σε τρίτες χώρες για να δέχονται επιστροφές, είναι πολύ αναποτελεσματικός, διότι χρειάζεται μια δομημένη προσέγγιση. Εξάλλου, η αιρεσιμότητα είναι αναποτελεσματική και για τον λόγο ότι οι τρίτες χώρες προέλευσης προσφύγων -κυρίως της Μέσης ανατολής και της Αφρικής- έχουν αρχίσει να δέχονται αναπτυξιακή βοήθεια και από άλλες χώρες, π.χ., την Κίνα, οι οποίες προωθούν τα συμφέροντά τους που είναι ασύμβατα με αυτά της ΕΕ, για να κερδίσουν δύναμη και επιρροή. Έτσι, η ΕΕ δεν πρέπει να εξακολουθήσει να χρησιμοποιεί την αιρεσιμότητα / αναπτυξιακή βοήθεια ως εργαλείο, διότι αυτή δεν λειτουργεί από την στιγμή που τα δεδομένα και οι ανάγκες έχουν αλλάξει.

Ο ομιλητής έθιξε και το ζήτημα τής έλλειψης νόμιμων, ασφαλών οδών για την μετανάστευση, καθώς και το δημογραφικό ζήτημα το οποίο αντιμετωπίζει η ΕΕ. Προφανώς το τελευταίο, όντας πολύπλοκο, δεν μπορεί να λυθεί με την ένταξη των μεταναστών, διότι, αφ’ ενός χρειάζεται πολύς χρόνος, αφ’ ετέρου και οι μετανάστες προσαρμόζονται στον τρόπο διαβίωσης των χωρών υποδοχής. Όσον αφορά την Ελλάδα, δεν υπάρχει πολιτική ένταξης, καμία κυβέρνηση δεν έχει ασχοληθεί με το θέμα, και δεν φαίνεται να υπάρχει τέτοια πρόθεση -αντιθέτως, έχει υπάρξει σαφής εναντίωση. Τα Στρατηγικά Σχέδια Ένταξης είναι προσχηματικά, καθ’ όσον δεν περιλαμβάνουν προϋπολογισμό, χρονοδιάγραμμα, συμμετοχή των ενδιαφερομένων μερών (π.χ., της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της Κοινωνίας των Πολιτών, την οποία η τωρινή Κυβέρνηση αντιμετωπίζει ως εχθρό και προβοκάτορα).

Συνοψίζοντας, ο κος Παπαγιαννάκης τόνισε ότι οι διαπραγματεύσεις για το Σύμφωνο είναι μια πολύ επίπονη διαδικασία, μια πολιτική συζήτηση η οποία κοστίζει στην ΕΕ σε επίπεδο θεσμικής της λειτουργίας και ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Το πολιτικά ευαίσθητο θέμα τής μετανάστευσης εργαλειοποιείται, αλλά εργαλειοποιείται ακόμη και η διαδικασία διαπραγμάτευσης τού Συμφώνου: για την Επιτροπή είναι ένα θέμα που θέλει να το κλείσει για να μην θεωρηθεί αποτυχημένη. Τέλος, ο ομιλητής εξέφρασε την άποψη ότι δεν θα καταστεί δυνατή η υιοθέτηση του Νέου Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο.